一、土地流转的含义及发展历程

　　农村土地流转是土地承包制的一种衍生制度，它是指在不改变土地承包权的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移交易。互换、转让、委托、租赁、入股、拍卖等是农村土地流转的主要形式。农村土地流转应遵循的四个原则为：

　　⑴依法。即土地流转必须严格依照法律程序进行;

　　⑵自愿。即土地流转必须是农户的完全自愿行为，不允许存在任何组织机构或者其他个人的强迫行为;

　　⑶时间有限性。一方面是说任何土地的流转必须要有期限，另一方面是说土地的流转期限必须在土地承包合同期限内，不得超过合同期限以外;

　　⑷有偿性。即农户对享有承包权的土地流转具有收益权，任何人不得剥夺该权利。

　　自从1949年新中国成立以来，我国农村土地制度的变化大致经历了四个阶段。第一阶段是1949-1955年的土地改革时期，1949年中国人民政治协商会议《共同纲领》规定国家要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。1950-1953年依照“耕者有其田”原则实行了全国范围的土地改革，3亿多农民无偿分得7亿亩土地，土地产权制度随之变成为农民所有和农民使用。第二阶段是1956-1977年的人民公社时期，经1953-1956年互助组、初级社、高级社的农业合作化运动，农民个体经济制度快速转变为社会主义集体经济土地制度，随之又变成集体所有、集体经营，这一阶段的土地制度是与国民经济的赶超战略和重工业优先发展战略紧密相关的，为了在资本短缺条件下实现重工业快速发展的目标，就必须依靠人民公社制和统购统销等制度来促使农业剩余向工业转移，以农业的牺牲来换取工业的快速发展与进步。第三阶段是1978-2002年的家庭联产承包责任制普遍实施时期。因为人民公社制存在监督困难和效率低下的弊端，使得农业生产力水平和农民生活水平长期处在极低水平。

　　二、土地纠纷的原因分析

　　2003年8月至2004年6月期间，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家科学重大项目课题组联合对当前中国农村社会形势进行了专题研究。研究表明，农村因土地流转而产生的土地纠纷已经成为农村社会矛盾激化的焦点。

　　农村土地流转中存在的纠纷。土地使用权流转的核心是三权分离、自主自愿、市场契约和政府监管，三权分离是土地流转制度核心中的核心。所谓三权分离是指土地所有权、土地承包权和土地经营权的相互独立。只有在严格保证土地所有权和承包权关系稳定的前提下，才能真正把土地资源转化为土地资本，促进土地要素的流动，从而取得土地经营的规模效应和集约效应。而衡量土地流转制度科学与否的标志是“三个有利于”，即是否有利于提高农村生产力;是否有利于增加农民收入;是否有利于实现农户、政府和土地经营者的三赢。依法、自愿是土地承包经营权流转必须坚持的原则，但在现实中，由于一些地方受利益驱使而使导致土地流转操作不规范，违背了土地流转应该遵循的原则，导致了纠纷的产生。

　　土地流转过程中农户与村委会间的纠纷。农户与村委会之间的纠纷在农村土地流转过程是最常见的，存在着三种主要类型：

　　因流转内容不合法引发的纠纷。我国《农村土地承包法》和十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定，土地承包经营权流转的前提是不能改变土地的农业用途。但是从农村土地流转合同签订的实际来看，改变土地的农业用途，变为建设用地的的情况不在少数。另外我国法律还规定，土地承包经营权转让需经发包人同意。但有的村民在未经许可的情况下私自将土地承包经营权转让他人，村委会不同意这样做并要求与之解除合同，由此引发了土地纠纷。

　　村委会随意调整土地产生的纠纷。我国《农村土地承包法》明确规定要着力维护农民土地承包经营权的稳定。但是，在我国部分农村地区，村委会随意调整土地现象比较严重，这加剧了农户与村委会之间的矛盾。一些村干部为了完成上级政府下达的任务和保证村干部工资的及时兑现，在未经全体村民同意的情况下，就强行将村里的耕地转包给外乡的农民或者外地经商人经营，他们完全忽视了农民的利益，引起村民的极大不满，导致了纠纷的产生。

　　村委会对土地承包合同疏于管理引起的纠纷，主要表现为：一是村委会将属于本村的流动地对外发包给村集体以外的个人或组织，当土地期限已经到了的时候，农民要求收回土地，但是村委会却找借口不予收回，实际内幕就是村委会人与承包商私下对土地承包期限进行了更改;二是村里承包给本村村民的土地承包合同期限较长，随着村委会换届，新一届村委会班子以各种理由要求解除现有承包合同，重新发包，借口以前签订的合同存在着不同程度的法律问题;三是某些村委会将农民的土地流转给他人从事非农业后未恢复土地原状，农民要求恢复原状继续耕种土地或要求增加补偿费，由此引发的纠纷。

　　农地非农化过程中政府与农户间的纠纷。我国《土地管理法》规定，国家可以以公共经济为目的征用农业用地，但并未对公共经济的内涵做出明确规定。加之国家征用土地带有很大的强制性，对农民的经济补偿又低，因此激起了农民的不满情绪，扩大了土地流转过程中政府与农户间的矛盾。而且，近几年由于《农村土地承包法》的颁布和国家土地政策的实行，土地不断增值，以前征用农民土地所给予的补偿费用与现今的土地价值相比明显偏低，农民要求增加土地补偿费，由此也导致在农民与政府间产生矛盾。

　　土地流转过程中农户与农户间的纠纷。除了农民与村委会、与政府之间产生纠纷以外，农户与农户之间也因土地流转产生纠纷。

　　因为土地流转形式不规范、违反土地流转合同而引起的纠纷。我国《土地承包法》规定，土地流转双方当事人应签订书面合同。但是在实践中，大多数土地的流转都只是以口头协议的方式进行。土地生产经营效益是一个长期的过程，有的人受流转方因急于逐利短期内不见效益或对经营中出现的问题缺乏预见性，经营状况恶化后，不按照约定支付承包款，违反合同的规定而引起纠纷。

　　因土地增值而引发的纠纷。在过去的一段时间里，农民种田的经济效益低，农业税费较重，加上农村生产生活条件差，大量农村劳动力选择外出务工，农村普遍存在土地抛荒现象。部分地方村集体为了保证承包地负担的税费得到落实，在承包户完全不知情的情况下将外出务工农户的抛荒的土地转包给他人耕种，并由转包人承担税费，但是没有对承包期限做出明确的具体的规定。近年来，随着中央一号文件、《农村土地承包法》等一系列关于农村土地政策的出台，对农村发展的高度重视，给予农业大力的财政支持与补贴，使得农业生产效益有了显著提高，这样外出务工农户纷纷返乡，要求退还耕地，而现在的承包户也因收益的提高不愿意退还，如此利益的争夺引发了两者间的矛盾。

　　土地流转中纠纷产生的原因：土地承包权不清。土地流转过程中农户间的纠纷可以归结为承包权不清引起的经济纠纷。随着国家对农业税的取缔，对农业补贴的实施以及农产品价格的回升，使农业收益有了显著提高，从而加大了农民外出务工的机会成本。在经济利益的驱动下，作为“理性经济人”的农户纷纷返乡务农。而返乡农户原有土地现在的经营者也因收益的增加而不愿放弃土地的经营权。由于对同一块土地的承包权不清，从而引发了农户间的纠纷。

　　农民缺乏维权意识和法律知识。我国《土地承包法》中规定了土地流转的程序，但在生活实践中，大多数农民不熟悉土地流转的方式、程序，大多采用口头协议形式，缺乏必要的书面形式，导致在实践中土地流转行为不够规范，得不到法律的维护。因此也就容易产生纠纷，而一旦发生纠纷，无书面凭证就难以了解双方当事人土地流转时的真实情况。在农民的利益受到损失时，由于农民法律意识的淡薄、对法律的不重视、感性化的思维方式从而使自己的利益无法受到法律的保护。

　　行政干预、权力滥用侵蚀农民利益。很多农村土地纠纷产生是因为村级组织和政府职能部门的权力滥用，损害农民利益。就村级组织而言，村干部在土地流转征地补偿等诸多环节发挥着十分重要的作用，也有很大的权力，一旦权力运用不当或违规操作，就会引发纠纷。具体情况包括：⑴违法收回农户承包地，如强行收回外出务工农民的承包地，违法收回落户小城镇农民的承包地;⑵强迫土地承包方流转土地承包经营权，如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包。⑶违法发包农村土地，如没有经过本村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将预留机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入等;⑷侵占承包方的土地收益，如调整时随意提高承包费，截留扣缴承包方土地流转收益，截留挪用征地补偿费用等。这些现象难以让农民容忍，从而引发纠纷。

　　管理机制不健全。土地流转中，各乡镇、村等基层组织与农民接触最多，本该充分行使其管理职能，但就目前农村情况来看，村委会工作人员多是兼职，使得他们最土地流工作不够上心，没有工作的热情与责任感;而且一些村干部因自身素质学历的限制，也不具有现代管理意识，不能够及时了解最新的信息，导致这方面的管理措施不到位;另外就是村委会成员中的老干部的思想比较落后且过于固执，老是拿自己过去的经验进行相关工作的指导，这些指导实际上是不符合当前的土地流转规定的，缺乏科学性的;一些村委会干部在土地流转过程中，不能按照民主议定原则，多以个人好恶、亲疏远近进行土地流转，引起农民的不满。到最后一些矛盾因村干部在位农民怕遭打击报复不敢揭露而未显现出来，而一旦村委会换届，深层次矛盾即显现出来。

　　三、土地纠纷的解决对策分析

　　土地作为一种稀缺性的经济资源，土地资源的配置也应存在帕累托最优。农村土地流转就是为了实现这种帕累托最优，通过土地在不同使用者之间的流转，使稀缺性的土地资源得到高效率的利用。土地制度的完善与创新是新农村建设的一个主题，也是解决“三农”问题的一个关键的环节。在中国市场化、城市化和工业化循序渐进的过程中土地承载着很多的内容，围绕土地引发的纠纷和冲突屡见不鲜。因此，我们应该重视对土地纠纷问题的解决，积极探索并采取一系列措施。

　　明晰产权，协调利益关系。农村土地流转实质上是对农村土地经营使用权这一特殊物品的有价转让，因此，明晰的产权关系和产权各项权能主体权利义务范围的明确界定是实现农村土地流转的必要前提。明晰产权利益关系，可以从两方面进行：

　　⑴村集体应认真做好土地承包证书的补发、换发工作，规范填写农村土地承包经营权证书，将农户基本农田的地块、数量反映在证书上，以明确土地的产权关系;

　　⑵在明晰产权的基础上，农户之间应该通过协调来行使土地的经营权。如果土地的承包权仍划归以前的农户，则现在的经营者可给予承包人一定的经济补偿，作为租赁其土地的费用，以缩小承包农户在家务农与外出务工的差额。

　　完善对被征地农民的补偿安置制度，健全最低生活保障体系。完善农地非农化过程中对被征地农民的补偿安置制度，制定合理可行的农地补偿标准。

　　根据“土地换社保”的思想，建立由国家、集体和个人共同承担的社会保障体系，三者的出资比重应视被征土地的数量而定，保障金可以从土地安置费、集体土地有偿使用收入以及政府土地招标、拍卖、租赁等收益中按一定的比例提取，建立失地农民的养老保险与最低生活保障制度，让农民能够安心把土地流转出去，妥善安排好他们的后顾之忧。

　　完善土地流转的相关法律，规范土地流转程序。国家应出台与土地承包经营权流转相关的法规，把土地流转以法律的形式固定下来，做到有法可依、有法必依、违法必纠，促进土地依法、有序流转。对土地流转过程中存在的违规操作违法行为应坚决取缔，建立科学规范的操作程序以实现土地的顺利流转，保障农民的权益。土地流转的合法程序应该是：信息发布。即承包经营权出让者或受让人发出一定信息，表示愿意出让或受让经营权;受让人向土地主管部门提出流转申请;土地主管部门对流转申请进行审查;受让人经主管部门同意。

　　加强对失地农民的就业培训，增强其再就业能力。失地农民的再就业工作，是社会再就业工程的重要组成部分。实施失地农民再就业工程，关系到农民的发展和农村以及整个社会的稳定。应该从以下方面对失地农民的就业工作进行安排：

　　加强对失地农民的素质技能培训。根据市场需求和农民自身的素质特征有针对性地开展就业培训。首先以市场用人需求为导向，根据失地农民的年龄、性别、技术专长等特征进行就业技能培训，使农民从事非农业工作，为其他行业的发展做贡献。其次是可以组织对农民进行农业种植技术、养殖技术的培训，并给予技术指导与资金支持，从而减少失业农民的数量，也能够减少农村矛盾的产生，同时还可以农村经济的发展、农村生产力的提高。

　　进行适当的就业安置。当地政府机关、相关企业以及当地事业部门等单位的后勤部门，因为对员工的技术要求并不高，可以根据需要与当地失地农民工通过签订劳动合同达成用人关系，吸纳一定数量的农民工就业。这需要当地政府以及相关企业的大力支持，最主要的政府的引导。

　　⑶鼓励失地农民进行自主创业。通过技术指导、税收优惠、政策扶持等手段对失地民创业给与大力支持，最重要的是要在思想上积极引导，不断创新，给予大幅度的财政资金支持。

　　稳定承包关系。稳定承包关系就是指政府要严格贯彻土地承包30年不变的政策。农民获得长期稳定的土地承包权是土地流转的基础，坚持土地承包30年不变的政策是农业土地流转的必要条件。只有在土地承包关系稳定的前提下，农地流转才能获得更大的空间。同时，一定要加大对该政策的落实情况，并对其进行动态监控，以保证该政策落实到位。

　　农村、农业、农民问题是当前社会的热点问题，农村土地问题又是农村、农业、农民问题中的核心问题。农村土地纠纷问题，已渐渐成为社会各界关注的焦点，它能否得到合理化解在很大程度上影响着社会的稳定程度。因此需要在政府与农民等多方面的配合下健全完善农村土地纠纷解决机制，来促进农村社会的安稳与和谐。

　　总之，政府应该积极采取一系列一切以维护人民利益为核心的政策措施。土地的合理利用尤其是耕地的合理利用，不仅关系到我们当代人的生活，更关系到子孙后代的生活，我们要用发展的眼光来看待土地流转问题，为农业的发展、农村的和谐、农民的富裕，同时也为社会主义和谐社会的构建贡献力量。