内容提要　回顾农村改革30年的发展，值得反思的问题是，如何对待集体的统一经营，如何协调集体所有权与承包经营权的关系，如何依据集体所有权的特性加强集体所有权的制度建设。其基本结论是：集体的统一经营模式也是集体所有权实现的有效形式，应当赋予其应有的法律地位;应当公平合理地规范集体所有权与承包经营权的关系，在规定承包经营权对集体所有权的定限作用时，应当适当强化集体所有权;应当依据集体所有权的公有性质加强集体所有权的制度建设，解决集体成员集体所有与成员在集体所有权中的利益实现问题。

　　关键词　农村改革　农民集体所有权　承包经营权　集体统一经营

　　中国的经济改革是从农村集体所有制经济的改革开始的。在纪念改革开放30周年之际，回顾农村经济改革的历程，总结其基本的经验，对于推进农村的进一步改革具有重要的意义。而农村集体经济的改革在法权制度上是与农民集体所有权制度的发展和完善密切相关的。因此本文以农村改革与农民集体所有权的完善为题，回顾农村改革的经验，并对农村的进一步改革做出思考，以纪念改革开放30周年这一伟大的历史时刻。

　　集体所有权实现的统一经营机制的内在矛盾和外部原因

　　在集体统一经营的集体经济模式中，集体所有权的内在矛盾主要表现在集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附与集体成员个人劳动自由的矛盾，以及集体经济成果不能满足集体成员基本需要的矛盾。在这种经济模式中，社区成员集体享有土地等生产资料的所有权，集体组织则对集体所有的生产资料的占有、使用、收益和处分享有控制权。集体成员要生存就必须参加集体组织，在集体的统一管理下，与集体的生产资料结合进行集体劳动。离开了集体组织，即失去了生产资料，按照当时的政策也不允许成员个人从事其他私人劳动，城市也不招收私人劳动力。这就形成了集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附，个人为了生存必须成为集体成员才能获得与集体生产资料相结合的劳动条件，而成为集体成员必须服从集体的统一管理，由集体统一支配其劳动力。显然，集体成员除了集体劳动，没有自己支配其劳动力的自由。因此，就形成了集体所有与集体成员个人劳动自由的矛盾。在土地等生产资料集体公有化以后，集体成员个人退出集体即意味着其失去了生存的基本条件。集体成员的基本生存条件就是集体为其提供的土地等生产资料和成员自己的劳动力。而集体对集体成员提供土地等生产资料的前提是对成员个人劳动力的集体控制，提供的方式是组织集体劳动与集体生产资料的结合。因此，集体成员生活资料的获取完全依靠集体经济的成果。如果集体经济的成果能够满足成员个人基本的物质和文化生活需要，也就在一定程度上实现了集体所有权的目的。但是，当时的集体经济效率低下，其经济成果不能满足集体成员个人基本的物质文化生活需要。集体经济效率低下的原因是多方面的，并不是集体所有权本身的原因。其原因主要是集中统一的经营方式不适应农业生产的特点。农业生产是从事有生命物质即动植物的生产，其生产活动对自然地理气候条件有严重的依赖性，有鲜明的季节性。农业生产过程是自然再生产和社会再生产过程的结合。在动植物的生长发育过程中，农业生产者必须遵循自然规律，适时适度地精耕细作，精心饲养，严格管理，以达到预期生产目的。农业生产既受自然规律的制约，也受社会经济规律的制约。这些特点决定了农业生产的组织形式不像工业生产组织那样，以机器和其他固定资产及劳动力的增加迅速扩大生产规模，采取工厂大企业的集中经营方式，而更适合家庭分散经营。如果采取集体集中经营的方式，将全部劳动力常年投入到农业生产上，势必会造成窝工浪费。同时，集中经营要投入更多的管理劳动，也势必增大成本，而且并不能保证管理的有效性。在当时的外部环境下，集体统一经营模式必然造成集体经济的低效率，其农业生产的低产出不能满足集体成员的基本生活需要。这只是问题的一个方面，除此以外还有外部原因。

　　从外部原因来分析，主要涉及国家对集体所有制经济所采取的经济政策，涉及国家与集体所有权主体的关系。20世纪50年代，在农村建立集体所有制的同时，为了确保国家的工业化建设，对农村集体经济实行了统购统销的经济政策，对农业生产实行计划指导。当时虽然提出过“以粮为纲，全面发展”的农业生产方针，实际上在具体执行中，只强调以粮为纲，而没有全面发展，以粮为纲成为限制农民发展经济作物和多种经营的最高指示。在当时农业是农村的主业和单一的产业，农业又是单一的粮食产业，对于粮食以外的经济作物，除非国家下达种植计划，农民集体是不能种植的;如果国家下达了种植计划，即使当地自然条件不适合种植，产量很低，农民不愿意种植，也必须完成。例如，棉花、烤烟等经济作物，在许多地方不适合种植或者农民感到种植没有收益而不愿意种植，但国家下达了计划，基层干部就必须落实，强令农民种植。在单一的农业产业之外，集体经济的副业和工商业活动都被禁止，否则就被认为是走资本主义道路而受到批判。在集体经济之外，社员的家庭副业和工商业活动受到禁止，也被当做资本主义尾巴割掉。在这样的经济政策下，效率低下的集体经济所产出的成果大部分被国家统购，而且实行的是工农产品价格的“剪刀差”。这就使得国家不仅对农民集体经济统得过死，而且剥夺太多;农民集体经济的自主权和农民集体所有权的自主性被限制或者剥夺，集体所有权的实现受到破坏。与此同时，由于国家工业化处在初创阶段，工业对于农业的支援是相当有限的，在种子、化肥、农业机械等方面工业对农业的支持十分有限，农业主要还是手工劳动的传统农业，科学化、机械化的程度很低。因此，正是在这样的外部条件下，集体统一经营机制不利于集体所有权的实现。

　　农民集体所有权实现的统一经营机制不适合农业生产的特点，但并不是绝对不适合作为农民集体所有权实现的经营形式。客观地讲，统一经营形式在农民集体经济的发展中，在集体有效地组织农民进行农田基本建设和农村公共设施建设方面，在发展农村工商业经济方面，以及以此为基础组织农村文化事业方面，均发挥了重要作用。统一经营机制是否适合作为农民集体所有权实现的经营方式，关键是看与之相联系的外部条件。如果没有上述外部条件的限制，统一经营机制虽然不适合农业生产的特点，但如果允许农民集体组织从事多种经济活动，集体组织就可以根据农业生产的特点合理安排农业劳动力和劳动方式，将剩余劳力分流从事其他产业经济活动，从而提高农民集体经济的综合效率。而正是在上述外部条件下，农民集体统一经营就只能将全部劳动力用于农业生产，从而造成窝工浪费，导致农业生产的低效率。在集体统一经营的模式下，集体成员个人劳动的自由受到极大限制，当时的外部经济政策不仅限制了集体成员个人在集体经济活动之外从事其他经济活动的自由，而且也限制了集体经济活动的自由，将集体经济活动限定在农业生产而且主要是粮食生产领域。由于土地生产资料的有限性与人口的不断增加，造成了大量剩余劳动力，而这些剩余劳动力又被强行隐没在集体劳动中。因此，对改革以前农村集体经济的统一经营模式的经济效益低下问题，应当从集体经济内部和当时的外部经济政策两方面来认识，并不仅仅因为集体统一经营没有责任制。

　　对集体经济统一经营机制的改革和分散经营机制的建立

　　基于对当时集体经济效益低下主要归因于集体统一经营缺乏责任制的认识，对农村集体经济的改革是从建立农业生产责任制着手进行的。农村经济体制改革最初只不过是在集体统一经营中建立比较严格的各种责任制，以解决集体经济效益低下的问题。但随着改革实践的发展，家庭联产承包的包干到户责任制的实行在事实上引起了农村集体所有制经济的经营方式的变革，由集体统一经营转向了农户分散的承包经营。这是实践发展的结果，我们无法拒绝，我们不得不承认包干到户责任制是社会主义的责任制形式，是集体所有制经济的一个经营层次。但是由于对集体统一经营模式的依恋情结，我们又不愿完全放弃集体统一经营，于是就提出了分散经营与统一经营相结合的双层经营模式。在实行分散经营的同时，强调统一经营主要是解决分散的一家一户解决不了或者解决不好的问题，为分散经营提供服务。但由于农业生产的经营活动离不开土地这一最基本的生产资料，在将土地都承包给农户以后，集体不再占有可供经营的土地，集体成员都回归家庭劳动后集体也不再拥有对劳动力的支配权，集体的统一经营活动根本就谈不上。因此，在实行承包制的情况下，集体的统一经营层次是不可能实现的一种设想。

　　多年的改革发展的实践也证明了这一点。多年来我们一直在努力探索统分结合的有效方式，但现实是统分矛盾始终突出，其突出表现为集体所有权行使与承包户的承包经营权之间的矛盾。在改革的前期，统分矛盾的主要方面是集体组织和集体组织干部利用集体所有权，随意违反承包合同，收回承包土地。因此改革的着力点就是要稳定承包经营关系，由此采取的法律制度措施就是强化农民的承包经营权，弱化农民集体所有权。强化承包经营权的办法就是依据物权原理，赋予农户的承包经营权以物权效力，将农户的承包经营权规定为他物权。依据所有权与他物权的关系的原理，所有权上一旦设定了他物权，他物权就定限了所有权的权能。在他物权的支配范围，所有权人不得再同时支配，他物权人直接支配标的物，排除包括所有人在内的其他一切人的干涉。由此，将土地承包经营权人对土地的承包经营权他物权化后对农民的集体所有权也就具有了定限的作用，承包人有权直接支配承包的集体土地，有权直接排除包括集体在内的其他任何人的不法干涉。1986年的《民法通则》虽然规定了农户的承包经营权，但将农户的承包经营权物权化则是在改革中逐步完成的。随着市场经济体制的确立，我国对农产品的国家统购政策被取消，集体不再具有凭其所有权监督农户完成国家统购任务的职责，国家不再对农业生产下达生产计划，集体不再安排农户的生产，农户具有了生产经营的自主权;随后国家逐步取消了农业税，国家规定集体组织不得再向农户收取提留，不得向农户摊派;对于土地的调整规定了“增人不增地，减人不减地”的政策，规定对农户的土地承包经营权30年不变，在承包经营期间集体不得收回承包地，不得调整承包地。随着有关政策的落实，2002年颁布的《农村土地承包法》确立了农户的承包经营权的物权效力，2007年颁布实施的《物权法》第11章专章规定土地承包经营权为用益物权的一个种类，从改革实践和法律上完成了承包经营权的物权化。随着承包经营权物权化的完成，土地的承包经营体制在法权制度上得以真正确立，由此，农村集体土地权利被分解为集体的土地所有权与农户个人的承包经营权，建立了两权分立的架构。

　　土地承包经营体制下的农村社会治理问题

　　分散的承包经营体制虽然适合农业生产的特点，解放了农村劳动力，促进了农村经济发展，但经过多年的发展以后，在其制度效应发挥的同时也导致了一定的农村社会问题，主要是经济问题。在缺乏统一经营层次的情况下，一家一户的分散经营，难以提高农业的规模经济效益和综合效益，农户依靠经营承包土地获取的农业收入极为有限，农民收入增长缓慢。在市场的压力下，通过减免税费和发放补贴给予农民的优惠，又随着农民生产积极性的高涨引发的生产资料价格的全面上涨而抵消。由于承包制在家庭内部生产率的提高，从承包土地上分离出剩余农业劳动力，而集体却无法为其提供劳动条件和就业机会，他们纷纷涌向城市和非农产业。这种离散趋势的长期存在和发展极大地削弱了农民的集体意识。由于农业与非农比较效益的巨大差别，农业劳动力大量分离出农业，有的地方甚至出现土地荒芜的现象。更为关键的是，在承包经营体制下，集体成员成了一盘散沙，处于家庭经营状态或者外出打工中的集体成员缺乏集体主义觉悟而很少去关心集体利益，在其为集体利益采取行动时首先考虑对其个人有何直接的利益，以及其他集体成员会不会“搭便车”。因此，法律虽然规定集体所有权由本集体成员集体享有，但集体成员难以形成有效的集体，往往连会议也召集不起来，决策难以做出，陷入集体行动的困境。

　　在现实经济生活中，集体所有权被极大地虚化和弱化，集体成员难以形成有效的集体主体力量来对抗来自政府在土地征用过程中对集体所有权利益的侵害，难以制止来自集体组织干部在对集体土地和财产管理过程中以权谋私对集体利益的损害，难以排除个人承包经营权的过度强化对集体整体利益的损害。例如，在一些集体，集体由于对土地不能进行调整，许多家庭因成员增加而无法承包到土地，而一些家庭成员减少又不退出土地，造成土地占有的不公平无法得到解决。一些集体组织为了成员的集体利益进行农业开发项目，需要将土地连片统一规划种植，大多数农户愿意参加，而其中个别农户不愿参加，也拒不接受集体对其承包地兑换调整的方案，即使参加开发对其具有明显的利益，或者对其承包地的更换对其没有损害，但他就是不愿意，宁可让土地闲置也不愿意。如果集体组织要采取集体行动，这些承包户必然以“承包权受法律保护”、“三十年不变”等理由对抗，集体组织也只好作罢。这样，集体要进行的开发项目就无法实施，大多数集体成员的利益也就无法实现。有的村组要兴修公共工程，个别成员不参加致使公共工程不能进行。强化农户承包经营权最有力的措施就是取消了农业税和集体的各种提留和摊派，这是大得人心的政策。由此农民在自己的承包田里种地，不用交税和交租，就同种自己所有的土地一样。这样，无法以所有权实现的生产资料的私有化，变相地在承包经营权的基础上一定程度地实现了。免除农业税和取消集体提留和摊派的政策，使得集体所有权在经济上无从实现。在承包期间集体不得对承包地进行调整，其管理处分权受到极大地定限。由于集体的弱化，许多村庄集体化时期留下的公共设施已经破败不堪，农民的集体意识极为淡薄。集体组织涣散，公共物品短缺，集体经济活动和集体文化活动处于停滞状态，集体成员参与集体民主管理的积极性不高，除了几年一次的海选投票，基本上谈不到集体公共事务的民主管理。

　　诸如此种，导致集体成员利益和集体利益受到侵害时难以在集体范围或者通过正常途径行使集体权利加以解决，问题积压到一定程度，便以集体上访、抗议表现出来，甚至酿成群体事件，暴力报复村干部、攻击执法人员等。据张德元等对安徽省取消农业税后的乡村治理的调研，其情况是：乡政府运转难，村委会半瘫痪，农村义务教育难以为继，农村卫生事业苟延残喘，农技服务体系岌岌可危，水利设施疮痍满目，乡村道路交通极为薄弱，文化人成了“文花子”。总之，在单一的农业承包经营体制之下，农村集体经济薄弱，公共物品极为短缺，社会事业、文化事业和基层政治治理都存在一定的问题。

　　对在农村进一步改革中完善农民集体所有权的思考

　　回顾30年来农村的经济体制改革的基本历程，可以看出，改革一直是围绕着如何在坚持集体所有权的前提下，以集体所有的生产资料实现农民的共同富裕;所采取的基本路径就是在集体所有权的基础上以承包的方式将集体所有的土地等农业生产资料分配给集体成员个人，并逐步确立集体成员个人的承包经营权;在集体所有权与成员承包经营权的矛盾中，采取了不断弱化集体所有权、强化成员个人承包经营权的政策。虽然改革的初衷是要建立集体统一经营与成员个人承包经营相结合的双层经营体制，但这样改革的结果只能建立单一的承包经营体制，不可能建立双层经营体制。由此便引发了一系列的农村社会治理问题。对此我认为对以下几个问题需要认真反思和改革。

　　如何对待集体统一经营

　　对集体统一经营不适合农业生产的特点、经济效益低下等缺陷，应当放在特定的经济内在和外在条件下具体分析，在计划经济和单一农业生产结构的集体经济中，集体统一经营经济效益低下，即使农户承包经营，其经济效益也可能是低下的。例如农户生产什么都由计划定死，生产的产品大部分被国家低价收购，没有良种，没有化肥，农户的生产积极性和效益从何而来但在市场经济条件下，在集体经济的产业结构呈多元化、农业生产可以以市场为导向实现产业化发展的情形下，集体统一经营未必就不能取得较好的经济效益。这一点已被实践所证明。例如，河南的南街村，在集体所有全部生产资料的基础上，通过集体统一经营，在集体的经营成果中，集体成员取得工资分配和集体福利供给，实现其利益。江苏的华西村的带头人吴仁宝在改革之初，依据村民大会一致不同意分田到户的意愿，顶住压力，坚持把集体的良田由集体承包给种田能手。1985年华西村成立了股份合作制的农工商公司，每个村民2000元股金，实行集体控股、个人参股，大力发展集体工商业，以工补农，1988年集体资产积累提高到1亿元，2005年华西村的经济总量达到305亿元，中心村农民的人均收入6.5万元，家家户户有轿车，有400平方米以上的别墅，农民家庭财产最低的有百万元。河南新乡的刘庄村发展的经济模式是以村为基础的集体统一经营的全体村民共有的合作经济模式，“2002年，全村各业总产值8·8亿元，固定资产达9.1亿元，年纳税4529万元，人均纳税2.8万元，人均年收入7500元，加上住房、上学、医疗、娱乐、养老等20多项福利，实际收入约1万元。户均存款20万元以上。高档化家具和家电用品一应俱全，物质生活富裕安康，精神生活富裕充实。全村98%的劳力转移到第二、三产业。刘庄人口占新乡县人口的0.4%，创造了占该县6%的国内生产总值，出口额占新乡县的65%，工业产值和利税占新乡县以上企业的11%，初步实现了农业现代化、工业科技化、农民知识化、生活城市化”。在这些村集体，虽然也存在着发展中的各种问题，但诸如农民增收缓慢、公共物品短缺、人心涣散等单一承包体制下的问题则是不存在的。这些先进典型的事实雄辩地证明了集体统一经营也是集体所有权实现的好形式。但遗憾的是，在改革之初，我们几乎一刀切地废除了集体的统一经营，不管集体经济的基础如何，都实行了承包经营。当然也有顶着压力坚持下来并取得成功的事例。例如陕西户县的后寨村在改革之初，村民不愿意分田单干，坚持集体统一经营，村党支部书记张志武被公社“关”了三天三夜，不让回家，后来因张志武带头抵制包产到户，公社三年不给他发每月20元的工资，直到1984年中央政策研究室的一位副主任到该村调研，说了“咱们国家的政策也是摸石头过河，你们这种形式也可以，不管啥政策，让社员致富就行”的话，县领导才给他补发了工资。保留了统一经营的后寨村，30年来集体耕种土地，打铃上工，一起下地，或者一起到工厂做工，劳动记工分，年底分红，实现共同富裕，每一个人都能过幸福的生活。就是智障残疾的人也能盖得起新房，有几万元的存款。

　　改革开放以来，相关的政策文件、法律规定都强调承包制以及以承包制为基础的双层经营，而对于集体统一经营则几乎没有规定。例如，《宪法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》只规定了承包经营基础上的双层经营，没有规定集体的统一经营，似乎不搞承包制而坚持集体统一经营就不合法。例如《物权法》第124条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么，没有实行“家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”，而是实行了统一经营体制的农村集体经济组织是否就违法呢在纪念改革30周年时，反思这个问题，重新认识集体统一经营的作用，将其规定为集体经济的形式，规定为集体所有权的实现形式，具有十分重要的意义。在集体统一经营的条件下，集体采取合作制、股份合作制都是集体统一经营的形式。

　　如何处理农民集体所有权与农户承包经营权的关系

　　改革初期，由于集体所有权与承包经营权统分矛盾的主要方面是集体所有权对承包经营权不法干涉的问题比较突出，所以改革的着力点在于强化承包经营权的效力。赋予承包经营权的物权效力是通过2002年颁布的《农村土地承包法》和2007年的《物权法》完成的。例如，《物权法》第130条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”《物权法》第131条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法另有规定的，依照其规定。”这些规定对于限制集体所有权对承包经营权的干涉，维护承包权的稳定，是十分必要的。但随着承包经营权的不断强化和集体所有权的弱化，也存在着承包人借承包经营权侵害集体所有权的情况。例如，承包期30年，在承包期内情况发生了很大的变化，有的农户人口增加但不能增加承包地，而有的农户人口减少承包地却不减少，即“增人不增地，减人不减地”，这就造成土地占有的不公平，产生一大批无地人口，影响社会稳定。在这种情况下集体所有权的无所作为是与其保障全体集体成员生存利益的公平价值相违背的。又如，为集体成员的集体利益需要对土地进行整体开发的，如果有个别承包户反对，就不能进行，整体利益就要受到损害。因此，笔者认为，应当适度增强集体所有权，即在将集体所有权与设立其上的承包经营权作为两个独立物权对待的情况下，在集体利益与承包人利益之间寻求最佳平衡，集体所有权不得干涉和损害承包经营权，承包经营权对集体所有权的定限也应在合理限度内，不得超越合理限度损害集体所有权。

　　依据《农村土地承包法》第26条的规定，承包期内，发包人即集体所有权人不得收回承包地。只有在承包人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包人才可以收回其承包的耕地或者草地，在其他情况下发包人都不得收回承包地。显然，这对集体所有权的限定就太过严格。笔者认为，应当规定在以下几种情况下发包人有权收回承包地：承包期内家庭承包的成员死亡的，在其继承人依照继承法的规定继承其应得的承包收益后，发包人可以将死亡人口的承包耕地或者草地收回。对此，《农村土地承包法》第31条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡的，其继承人可以继续承包。”对于耕地或者草地的承包人死亡的，其承包地是否由继承人继续承包，法律未作明确规定。因而在实践中，集体往往难以收回死亡承包人的承包地，这对于新增加的集体成员不能取得承包地而言是不公平的，因此，应当作出明确的规定。承包人连续两年荒芜承包地的，应当由集体收回承包地，发包给没有取得承包地的成员。承包人擅自将承包的耕地转为非农用途的，集体有权收回其转为非农用途的承包地，发包给未取得承包地的农户复耕。承包人的家庭人口迁出本集体，已经在其他集体取得承包地或者已经取得设区的市的非农户口的，对其承包地集体可以收回，发包给本集体未取得承包地的成员。依据《农村土地承包法》第27条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。该条第2款仅规定了承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整的程序，除此而外，集体不得在承包期内调整土地。在30年的承包期内集体不得调整承包地太过绝对，对于集体利益的实现极为不利。对此笔者认为，在坚持承包期内发包人不得调整承包地的原则下，应当公平合理地规定一些例外情形，以平衡集体所有权与承包经营权人的利益。例如，在承包期内，如果遇到为了实现集体成员的整体利益，将承包土地列入整体开发项目的，经集体成员会议的三分之二多数决定，并报县级人民政府农业主管部门批准，发包人可以将承包地收回用于开发;对于不愿参与项目开发的承包人，集体可以收回属于开发区域的承包地，并为其另行调整承包地。这就可以解决因个别承包人不愿参与项目开发，致使对于集体成员具有重大利益的项目开发不能进行的问题。这是完全符合法律原理的。例如，在《埃塞俄比亚民法典》中，对于私人的土地所有权，也允许为了社区的集体利用予以限制，那么在我国对于集体所有的土地予以开发，更不应因私人的土地承包经营权而受到阻扰。《埃塞俄比亚民法典》第1502条规定：“在某一特定区域内的土地所有人为了集体利用该区域，或拟在该区域内为其改良实施集体工程时，可自愿组合成土地所有人协会。”可见在私人所有的基础上也有社区集体为改良而利用的问题，那么在集体所有的基础上为改良而集体利用完全是合乎事理的，应该更不成为问题。该法典第1503条规定：“土地所有人协会如包含的成员不少于所涉区域内的一半土地所有人，并且他们拥有的土地不少于所涉区域的土地的一半时，可要求农业部予以批准，并赋予其正式协会的属性。”参考此规定，笔者提出的经集体成员会议三分之二多数决定，并报县级农业主管部门批准的意见应当是合理的。依据《埃塞俄比亚民法典》相关条款的规定，农业部收到土地所有人协会关于批准其为正式协会的申请后，应当与所有相关的土地所有人进行磋商，以便确定一个协会可望产生的经济和社会利益是否足以证明其活动必须导致的所有权变更有其合理性。如果得出有利于给予正式批准的结论，农业部得拟定特许状的初步方案，邀请所有利害关系人对草案发表意见，并在将草案通知给有关土地所有权人后的6个月内，拟定最终草案。正式协会和特许状经农业部批准得通过农业部在《法律公报》上通告给予。所有位于法令或者通告规定的区域内的土地所有人，都有权成为正式协会的成员，并由他们组成协会全会。协会全会依据特许状进行活动。全会的会议决定违反法律或者特许状，并且协会的某一成员不同意决定，他就可以向法院起诉该决定。特许状得规定协会成员是否保留其土地所有权，是否将土地所有权移转给协会。除非特许状有相反的规定，成员得保留土地所有权，但其所有权的行使可以受到限制。在集体利用该区域，或者为实施农业部批准协会正式成立的通告授权的工程的必要范围内，协会可限制位于该区域内之土地的所有人的权利。权利受到限制或者土地被课加地役权的所有人，有权得到赔偿。如果特许状规定位于协会从事活动区域内的土地得成为该协会的财产，则此等土地的所有权应在协会正式批准的通告公告时移转于协会。⑤所有人或者用益权人在土地被移转于协会之前对土地所享有的权利，应由对协会所有之财产的按份所有权或用益权取代。综观《埃塞俄比亚民法典》的相关规定，可以看出，其对于我们解决当前农村农业开发项目实施中所遇到的土地调整问题，具有重要的借鉴价值。回顾历史，近代民法以个人主义为本位，个人所有权绝对理念对于资本主义的自由竞争和发展有莫大的功绩，但随着资本主义的发展，其缺陷也日益暴露，于是在19世纪末20世纪初的西方民法理论则出现以社会为本位的思想，对个人的绝对所有权加以限制。同样道理，强化个人的承包经营权对于改革开放和农村经济发展功不可没，对个人的承包经营权还应当继续强化，但在改革开放30年后，正视其出现的问题，并通过适度强化集体所有权对其加以矫正，也是必要的。

　　如何依据集体所有权的特性完善集体所有权

　　在农村集体所有制经济的改革过程中，我们关注如何于集体所有权上设定集体成员的承包经营权，而对于农民集体所有权的自身建设则重视不够。对于农民的土地权利，我国的《物权法》是按照以私有制为基础的物权原理，将集体所有权与集体成员个人的土地承包经营权作为两个独立的物权加以规定的，将农户的土地承包经营权规定为集体的土地所有权派生的他物权。集体成员的承包经营权一旦在集体所有权上设定，在30年内，集体成员直接支配其承包的土地，直接排除他人的干涉，集体不得干涉成员的承包经营权的行使。这样就将成员集体对集体土地的所有权与集体成员对于集体土地的承包经营权规定为两个对立的权利。在集体将土地发包给成员家庭承包经营后，成员的土地权利就只能在承包经营权上实现，而于集体所有权没有多大关系。这种情况下，要让处于承包经营中的成员作为集体的一员再去关心集体所有权行使和保护几乎不可能，至少是没有内在动力的。这也是造成集体所有权虚化和弱化的一个主要原因。而对于集体所有权来说，在将土地发包给集体成员家庭承包经营以后，集体所有权受到承包经营权的定限，集体不能向承包人收取地租，不能收回承包地，不得调整承包地，集体也不能积极地为成员利益有所作为，因此集体所有权无从实现，即使等到30年承包经营期限届满以后，承包人还有可能继续承包，集体所有权还是不能实现。这样承包人享有的承包经营权就类似于其享有了土地所有权，集体所有权则是名存实亡。由此需要反思的问题是，集体土地所有权是本集体成员集体享有的所有权，成员作为集体的一员能否在集体所有权内部实现其利益，而不只是在集体所有权外部通过承包经营权实现其利益这就需要依据集体所有权的性质加强集体所有权的制度建设。

　　集体所有权的基本性质在于它是生产资料公有制基础上的社区集体成员共同享有的所有权。成员集体共同享有所有权与成员在集体所有的生产资料和财产上使用收益，实现其利益是一致的。我国《物权法》虽然规定了农民集体所有权，并以此作为我国民法物权制度的一大特色，但是，对于农民的土地权利仍然按照以私有制为基础的民法物权和所有权进行制度设计，对于体现公有制特点的集体所有权制度并未作出具有创造性的规定。《物权法》仅仅从文本上规定了集体成员共同享有本集体的土地等财产的所有权，对如何有效地将成员组织为集体，成员如何通过行使集体所有权实现其利益等问题，都没有作出规定。而是将这些本应当在集体所有权内部考虑的问题简单化地套用了所有权与他物权的原理，于所有权外部以承包经营权实现集体成员的利益，并以此掩盖了对集体所有权自身问题的解决。对此，需要予以关注与探讨。限于本文的篇幅，笔者将另行撰文论述。本文只是强调在对农村改革三十年进行总结的时候需要认真反思这一问题。如果真正坚持社会主义的集体公有制，就必须研究集体成员的集体所有权。目前，许多地方的农村改革的进一步推进，就是在承包经营的基础上围绕建立集体成员的合作经济或者股份合作经济进行的。这就是重新向“集体”的回归，是值得理论研究重视的。